İşyeri Ruhsatının İptali Veya Verilmemesi Durumlarında Dava Ve Yürütmenin Durdurulması

İşyeri Ruhsatının İptali Veya Verilmemesi Durumlarında Dava Ve Yürütmenin Durdurulması

İşyeri Açma ve Çalışma Ruhsatının Reddedilmesi veya İptali Halinde Başvuru Yolları

İşyeri açma ve çalışma ruhsatı, yalnızca idarenin takdir ettiği bir izin değil, aynı zamanda şartları sağlandığında verilmesi zorunlu olan bir haktır. Buna rağmen kimi zaman başvurular, gerekli koşullar yerine getirilmiş olsa bile reddedilmekte veya mevcut ruhsatlar hukuken geçerli bir sebep olmaksızın iptal edilmektedir.

İdare Mahkemeleri önünde açılacak iptal davası, hem hukuka aykırı işlemin ortadan kaldırılmasını hem de işyerinin faaliyetine yeniden devam etmesini sağlar. Danıştay 10. Daire, E.1994/2455, K.1995/4327, T.11.10.1995 tarihli kararında da, haksız yere ruhsat verilmeyen bir işletmenin kapalı kaldığı süre için idarenin tazminatla sorumlu tutulması gerektiği açıkça vurgulanmıştır.

 İptal davası açmak, tek başına işlemin uygulanmasını durdurmaz. Dava süreci devam ederken işyerinin kapalı kalması ciddi ekonomik ve sosyal kayıplara yol açabilir. Bu nedenle, ruhsat işlemlerine karşı açılan davaların mutlaka yürütmenin durdurulması talepli olması gerekir.

Mahkeme yürütmenin durdurulmasına karar verdiğinde, idare bu karara uymak ve işyerinin faaliyetine devam etmesine izin vermek zorundadır. Ancak bu kararın alınabilmesi için iki şartın bir arada bulunması gerekir: İşlemin açıkça hukuka aykırı olması ve mevcut durumun telafisi güç veya imkânsız zararlar doğurması.

Dolayısıyla, hem iptal davasında hem de yürütmenin durdurulması talebinde başarı sağlamak için, mevzuat hükümleri ve emsal yargı kararları ışığında güçlü gerekçeler ortaya koymak kritik önem taşır.

Sistematik Çerçeve: Amaç – Yetki – Şekil – Sebep – Konu  

1. Amaç Unsuru Yönünden

İdari işlemlerin amacı, kamu düzenini sağlamak, toplum sağlığını korumak ve eşitlik ilkesini gözetmektir. Ancak ruhsat iptali veya ruhsat vermeme işlemleri, kamu yararı dışındaki saiklerle tesis edilirse amaç unsuru yönünden sakatlanmış sayılır. İdarenin keyfi, cezalandırıcı veya kişisel gerekçelerle hareket etmesi, işlemi iptal sebebi yapar.

Danıştay’ın yerleşik kararları bu hususu açıkça ortaya koymaktadır:
Aynı koşullarda bulunan komşu işyerlerine ruhsat verilmesine rağmen başvurucunun talebinin reddedilmesi, eşitlik ve hakkaniyet ilkelerine aykırı bulunmuş ve işlemin iptaline karar verilmiştir. Bu karar, aynı şartları taşıyan işletmeler arasında ayrım yapmanın “amaç dışı işlem” niteliğinde olduğunu göstermektedir. (Danıştay 2. D., E.2021/5435, K.2021/1988, T.09.06.2021)

“…Söz konusu işyerinin hemen bitişiğinde kargo firmasına ve caddenin her iki tarafında ticari işletmelere izin verilmiş olduğundan, davacı şirkete; işyeri açma ve çalışma ruhsatı verilmemesinin eşitliğe ve hakkaniyete uygun olmayacağı gibi söz konusu işyerinin faaliyete geçmesi halinde, bu bölgenin trafiğinin yoğunlaşmasına sebep olacağı, trafikte aksamalar meydana getireceği ve araç trafiğini olumsuz yönde etkileyeceğine ilişkin davalı idare tarafından, ara kararı ile sorulmasına rağmen, herhangi somut bir bilgi ve belge ile tespitin dosyaya sunulamadığının görülmesi karşısında…”

Öte yandan, idarelerce işyeri açma ve çalışma ruhsatı düzenlenmesinin amaçlarından biri de kuşkusuz çalışma imkanının sağlanması, bu itibarla çalışma hakkının ve mülkiyet hakkının korunması, ayrıca bu hakkın ivedilikle temin edilmesidir. Bu husus kamu yararının sağlanması amacının da bir gereğidir. Nitekim İşyeri Açma ve Çalışma Ruhsatlarına İlişkin Yönetmeliğin 6. ve 12. maddelerinde, işyeri açılmasına ve ruhsatın düzenlenmesine ilişkin hükümler yer verilmiş olup, 6. maddede eksik başvuruları tamamlatma konusunda idareye görev verilmiş, 12. maddede ise sıhhi işyerleri özelinde kriterleri sağlayan işyerleri için “aynı gün” ruhsatın düzenleneceği hükme bağlanmış, bu yönleriyle “ivedilik” vurgusuyla birlikte idareye tanınan takdir yetkisi kısıtlanarak çalışma hakkının ve mülkiyet hakkının korunmasının amaçlandığı gösterilmiştir.

Nitekim  Danıştay 4. Dairesinin 25.12.2023 tarihli ve  E:2023/7271, K:2023/7311 sayılı kararında; “Olayda davacının, işyeri açma ve çalışma ruhsatı verilmesi, verilmeyecek ise durumun cevaben bildirilmesi istemiyle yaptığı 14/09/2020 tarihli başvurusu üzerine Yönetmelik gereği davalı idarenin, davacının başvurusunda eksik bulunan hususları belirterek, eksiklikleri tamamlatması gerekirken, başvuruyu kabul ettiği ancak herhangi bir cevap vermediğinin görüldüğü, davalı idarece, ruhsat başvurusunda hangi noksanlıklar bulunduğunun ve hangi formu doldurması, bilgi ve belgeleri eklemesi gerektiğinin davacıya bildirilmesi, teslim edilen belgeler üzerinde yapılacak inceleme ile eksikliklerin ortaya konulması ve ancak eksiklikleri tamamlattırdıktan sonra müracaatının alınıp gereğinin yapılması gerektiğinden, davalı idare tarafından bütün bu hususlar yerine getirilmeksizin, davacının işyeri açma çalışma ruhsatı talebinin cevap verilmeyerek reddedilmesinde hukuka uygunluk görülmemiştir.”  Gerekçesine yer verilerek, işyeri açma ve çalışma ruhsatı başvurusunda şayet bir eksiklik varsa bunu tamamlatma görevinin idareye ait olduğu, idarenin sessiz kalarak başvuruyu reddedemeyeceği belirtilmiştir. Bu yönüyle kararda, ruhsat başvurusunun tamamlatılması konusunda Yönetmelik’te idareye verilen görevlere vurgu yapılarak, anılan mevzuat ile çalışma imkanının sağlanmasının ve bu hakkın kolaylıkla engellenmemesinin amaçlandığı hususları gösterilmiştir.

Yürütmenin durdurulması açısından: Amaç dışı işlemler, idarenin keyfi hareket ettiğini gösterir ve işyerinin kapalı kaldığı her gün telafisi güç zarar doğurur. Bu nedenle mahkemeler nezdinde yürütmeyi durdurma için en güçlü dayanaklardan biridir. 

2. Yetki Unsuru Yönünden

İdari işlemlerde yetki, işlemin hangi makam tarafından yapılabileceğini gösterir ve kamu düzenine ilişkin olduğundan devredilemez. Yetkisiz makam tarafından yapılan işlemler baştan itibaren geçersizdir.

Ruhsat iptali ve kapatma işlemlerinde de bu ilke geçerlidir. Danıştay kararları uygulamada üç önemli noktayı ortaya koymaktadır:

• Encümen kararıyla iptal: İşyeri ruhsatının iptali belediye başkanının veya görevlendireceği kişinin yetkisindedir. Belediye encümeni bu konuda karar alamaz. (Danıştay 2. D., 21.09.2021)
• Büyükşehir–ilçe çatışması: İşyeri ruhsatı ilçe belediyeleri tarafından verilir. İlçe belediyesinin verdiği ruhsatın büyükşehir belediyesi tarafından iptali mümkün değildir. (Danıştay 2. D., 06.04.2021)
• Polis tarafından kapatma: Polis, mülki amirin emri olmadan işyerini kapatamaz. Doğrudan kapatma işlemleri yetki gaspıdır. (2559 sk. m.7; Danıştay 8. D., 03.04.2003)

Yürütmenin durdurulması açısından: Yetki unsurundaki açık aykırılıklar, tek başına yürütmenin durdurulması için yeterlidir. Çünkü yetkisiz makamın yaptığı işlem hukuk düzeninde hiç doğmamış sayılır.

3. Şekil Unsuru Yönünden

İdari işlemlerde şekil unsuru, işlemin hangi usul ve belgelerle yapılacağını belirler. Ruhsat işlemlerinde de usule uyulmaması, işlemi sakatlar.

Danıştay ve Bakanlık görüşleri uygulamada üç temel noktayı öne çıkarır:

• Mesafe krokisi: Yönetmelikte öngörülen mesafe krokisi olmadan, yalnızca mesafe sağlanmadığı gerekçesiyle yapılan ret veya iptaller hukuka aykırıdır. Gerekli kroki sunulmadan yapılan işlemler, şekil unsuru bakımından sakattır.
• Muvafakat eksikliği: Tapu hisseli taşınmazlarda tüm hissedarların muvafakati alınmadan verilen ruhsat sonradan iptal edilirse, idarenin önce eksikliğin giderilmesi için süre tanıması gerekir. Süre verilmeden yapılan iptaller şekil yönünden geçersizdir.
• Devirlerde mevcut belgeler: İşyeri devri sırasında dosyada bulunan belgeler esas alınmalıdır. Örneğin, dosyada itfaiye raporu mevcutsa yeniden istenemez. Aksi uygulama hem Yönetmeliğe hem de İçişleri Bakanlığı’nın 08.2006 tarihli görüşüne aykırıdır.

Yürütmenin durdurulması açısından: Şekil yönünden eksiklikler, işlemin dayanağını ortadan kaldırdığı için mahkemelerce genellikle “açık hukuka aykırılık” kabul edilir ve yürütmenin durdurulmasına gerekçe oluşturur.

4. Sebep Unsuru Yönünden

Sebep unsuru, idari işlemi tesis etmeye yol açan hukuki ve fiilî nedenleri ifade eder. Ruhsat işlemlerinde sebebin, kanunda öngörülmüş, objektif, somut ve ilgili olgulara dayalı olması gerekir. İdarenin keyfi, belirsiz veya ilgisiz gerekçelerle ruhsat düzenlemesi, iptal etmesi ya da vermemesi, işlemi sebep yönünden sakatlar.

• İmar planına ve mimari projeye aykırılık: Ruhsat iptalinin hukuka uygun bir sebebe dayanabilmesi için, aykırılığın objektif ölçümler ve somut tespitlerle ortaya konması gerekir. Salt “projesine aykırı” gibi genel ifadeler sebep unsuru bakımından yetersizdir. Danıştay 8. Daire, E.2002/1423, K.2003/1225, T.20.03.2003 sayılı kararında, mimari projeye aykırı düzenlemelerin ruhsat iptaline sebep teşkil edebileceğini, ancak bu sebebin net ve belirli olgularla ortaya konmasının zorunlu olduğunu vurgulamıştır.
• İçkili yer bölgesi tespiti yapılmadan reddetme:
• İçkili yer bölgeleri belirlenmeden, “bu bölge dışında” denilerek yapılan ret işlemleri hukuken geçerli bir sebebe dayanmaz. Danıştay 8. Dairesi’nin 2014 tarihli kararında, sebep unsurunun yokluğu nedeniyle bu tür işlemlerin iptal edilmesi gerektiği vurgulanmıştır.

Uygulamada Sık Karşılaşılan Diğer Durumlar

Yargı kararlarında her zaman doğrudan “sebep unsuru” başlığı altında yer almasa da, doktrinde ve uygulamada aşağıdaki durumların da işlemi sakatladığı kabul edilmektedir:

• Gerçeğe aykırı ya da hatalı denetim raporlarına dayanılarak yapılan iptaller,
• İlgisiz mevzuat hükümlerine dayandırılan gerekçeler,
• “Kamu düzenine aykırılık” gibi soyut ve belirsiz ifadeler,
• Mahkeme iptal kararına rağmen aynı gerekçeyle yeniden işlem tesis edilmesi,
• Başka kurumun yetki alanına giren hususların gerekçe yapılması,
• Kazanılmış hakların yok sayılması.

Yürütmenin Durdurulması Açısından: Sebep unsurundaki aykırılıklar, işlemin dayandığı hukuki ve fiilî gerekçeyi geçersiz kılar. Bu nedenle sebep unsurundaki hukuka aykırılıklar, mahkemeler nezdinde yürütmenin durdurulması için en güçlü dayanaklardan biri kabul edilmektedir.

5. Konu Unsuru Yönünden

İdari işlemlerin konusunun, dayandığı hukuk normlarına uygun olması zorunludur. Konu, işlemin doğrudan düzenlediği hususu ifade eder ve eğer işlem, mevzuatın izin vermediği bir konuya yönelmişse, işlem baştan itibaren yok hükmündedir.

Bu çerçevede, işyeri açma ve çalışma ruhsatına ilişkin işlemlerde de “konu unsuru” denetimi kritik önem taşır:

• Tapuda “depo” görünen taşınmazlara doğrudan işyeri ruhsatı verilmesi mümkün değildir. Çevre ve Şehircilik Bakanlığı’nın 02.2013 tarihli görüşünde açıkça belirtildiği üzere, bu tür taşınmazlarda işyeri ruhsatı ancak imar planına uygun tadilat ruhsatı alındıktan sonra düzenlenebilir. Aksi hâlde işlem, konu unsuru yönünden sakat olacaktır.
• Tapusuz yapılar için ruhsat düzenlenemez. Emlak beyannamesi ya da vergi kaydı, tapu belgesi yerine geçmez. İşyeri ruhsatının konusunu yalnızca hukuken var olan ve tapuda kayıtlı taşınmazlar oluşturabilir. Tapusuz yapıya ruhsat verilmesi, işlemin konusunu hukuken imkânsız kılar.
• Köy yerleşik alanındaki işletmeler: Kanun gereği köylerde bakkal, berber, kahvehane gibi işletmeler muhtar izniyle açılabilir. Bu nedenle belediyenin bunlara “ruhsatsız” muamelesi yapması konu unsuru bakımından hatalıdır. Çünkü idare, ruhsat kapsamına girmeyen bir faaliyeti konu edinmiş olur ve işlem baştan geçersiz hale gelir.
• Konut niteliğindeki bağımsız bölümler, Kat Mülkiyeti Kanunu ve Yönetmelik hükümlerine aykırı biçimde ruhsata konu edilemez. Örneğin, tapuda “mesken” görünen bir bağımsız bölümde ruhsat düzenlenmesi için kat maliklerinin oybirliği gerekir. Bu şart sağlanmadan verilen ruhsatlar da konu unsuru bakımından geçersizdir.
• Faaliyet sınıflandırmasının yanlış yapılması: Küçük bir atölyenin “1. sınıf gayrisıhhi müessese” gibi değerlendirilmesi, işlemin konusunu yanlış belirler.

Yargı kararlarında, işlemin konusunun mevzuata aykırı olması halinde, idari işlemin yok hükmünde sayıldığı istikrarlı şekilde kabul edilmektedir.

Yürütmenin durdurulması açısından: Konu yönünden sakatlık, işlemi baştan itibaren geçersiz kıldığı için konu unsuru yönünden aykırılıkların varlığı mahkemeler nezdinde en güçlü yürütmeyi durdurma gerekçelerinden biridir.           

Süreçle ilgili kapsamlı bilgi ve örnek uygulamaları paylaştığımız yazımıza aşağıdaki bağlantıdan ulaşabilirsiniz:

[İşyeri Açma ve Çalışma Ruhsatının İptali ve Ruhsat Verilmemesi Halinde İtiraz, Dava ve Yürütmenin Durdurulması — Hukuki Haber]Hukuki Haber